BF153/16: Processes, Features and Cycles of Inner Peripheries in Europe (PROFECY)

Das Projekt  wurde im Rahmen des ESPON 2020 Cooperation Programm (European Territorial Observatory Network) durchgeführt. Dieses Projekt bezog sich auf die Analyse jener Gebiete, die zwischen den Zentren liegen und oft auf Grund ihrer relativen geographischen Nähe in ihrer Problematik nicht erkannt und „übersehen“ werden („Innere Peripherien“). Im Rahmen des ESPON-Programms werden Studien stets für den gesamten EU-Raum, einschließlich der in diese Analysen einbezogenen weiteren ESPON-Länder (v.a. EFTA, Balkan, Türkei, Schweiz und Island) durchgeführt. Die Aufgabe des Projekts bestand insbesondere in einer Klärung des konzeptionellen Verständnisses, in der umfassenden räumlichen Datenanalyse von Peripheralisierungsprozessen der Gebiete, die als Innerer Peripherien definiert wurden, und der Entwicklung von Vorschlägen zur Strategie räumlicher Politiken, um die Probleme dieser Gebiete zu überwinden (vgl. Abschlussbericht zum ESPON-Projekt Noguera et al. 2017a; sowie Executive Summary Noguera et al. 2017b).

Zielsetzung
Das Projekt wurde im Rahmen der Ausschreibung des ESPON EGTC „Call for Tenders of Applied Research“ im spezifischen in Beantwortung des Calls „Inner Peripheries: national territories facing challenges of acces to basic services of general interest“ ausgewählt. Dieser Call beabsichtigte mit einer eingehenden Untersuchung der europäischen Situation ein besseres Verständnis für das Konzept der Inneren Peripherien zu generieren und ausgehend davon Grundbedingungen für angepasste territoriale Politikmaßnahmen zu entwickeln. Das Projekt sollte damit zur Entwicklung und Verbesserung der räumlichen Wissensbasis auf gesamteuropäischer Ebene beitragen sowie allgemein gültige bzw. spezifische Entwicklungs-trends dieses Phänomens aufzeigen.
Zur Erfassung der Problematik in theoretischer und analytischer Weise wurden zu Projektbeginn die theoretischen Grundlagen von Prozessen der Peripheralisierung analysiert und unterschiedliche Regionstypen herausgearbeitet. Die Problematik der Inneren Peripherien wurde in sieben Case-Studies (eines pro Partnerland) sowohl in quantitativer und qualitativer Ebene erhoben. Dabei standen die Prozesse und Einflussfaktoren, die zu Veränderungen in Richtung einer Peripherisierung geführt haben („drivers of change“), sowie die Analyse der regionalen Governance-Strukturen und der Wirkungen der EU Politikmaßnahmen im Vordergrund der Projektarbeiten. Es ging also in der Studie darum Empfehlungen für die Politikentwicklung für Gebiete, die als Innere Peripherien bezeichnet werden können, zu erarbeiten und Erklärungsmuster zum Umgang mit den besonderen Herausforderungen dieser Gebiete vorzuschlagen.
 
Hauptergebnisse
Das Projekt wurde in einer Laufzeit von 18 Monaten (Juni 2016 – Dezember 2017) durchgeführt. Der Abschlussbericht wurde gemäß den ESPON Projektvereinbarungen auf Grund der Kommentare der wissenschaftlichen Advisory Group überarbeitet und mit einer überarbeiteten Version Ende April 2018 (Noguera et al. 2017a, 2017b) fertiggestellt. Zusätzlich wurde seitens des Management Teams von ESPON ein Policy Brief (vgl. ESPON 2018) erfasst, der zusammen mit den anderen Projektergebnissen im Oktober 2018 auf der ESPON-website veröffentlicht wurde (Online verfügbar unter https://www.espon.eu/inner-peripheries).
Das Konzept der Inneren Peripherien ist ein regionales Phänomen, das in den letzten Jahren in einigen europäischen Ländern (v.a. Italien, Zentral- und Osteuropa) verstärkt beobachtet wird und insbesondere auf kleinräumige Entwicklungsunterschiede und häufig übersehene Problemgebiete hindeutet. Im Brennpunkt des Interesses steht nicht nur eine unterdurchschnittliche wirtschaftliche Entwicklung dieser Gebiete, sondern vor allem sehr kleinräumige Unterschiede und Schwierigkeiten der Erreichbarkeit bzw. Verfügbarkeit von Versorgungseinrichtungen und sozialen Infrastruktureinrichtungen („services of general interest“). Dies bedingt in vielen Fällen eine im Verhältnis zu den Nachbarregionen reduzierte Lebensqualität bzw. das Empfinden von relativen Versorgungsproblemen und geringerer Attraktivität dieser Gebiete. So wie in Österreich (vgl. ÖREK Partnerschaft zur Thematik Strategien für Regionen mit Bevölkerungsrückgang, Abschluss Oktober 2018) hat dies in vielen Regionen der EU zu Bevölkerungsverlust, insbesondere durch erhöhte Abwanderungstrends junger Bevölkerungsgruppen geführt.
Die Abbildung der Gebiete mit Kennzeichen einer Problematik von Inneren Peripherien durch quantitative Berechnungen musste auf kleinräumlicher Ebene durchgeführt werden, da Regionalstatistiken (auf NUTS 3-Ebene), wie sie üblicherweise erfolgen, die Problemgebiete auf Grund der grenzüberschreitenden Wirkung von Peripherisierung nicht (oder nur unzulänglich) abzubilden vermögen. Eine intensive Datenbearbeitung wurde in Kartendarstellungen der verschiedenen Indikatoren der Erreichbarkeit von relevanten Dienstleistungen und sozialen Infrastruktureinrichtungen für das gesamte EU-Gebiet (sowie in der Analyse angeschlossene ESPON-Länder) aufbereitet. Im Einzelnen betrifft dies Einrichtungen der örtlichen Grundversorgung, der Gesundheitsversorgung, der schulischen Ausbildung sowie kulturelle Einrichtungen.
Als zweiter wesentlicher Einflussfaktor für die Regionsentwicklung ist die Erreichbarkeit von regionalen Zentren zu sehen. Diese wird einerseits durch die geographische Nähe/Entfernung zwischen den (regionalen) Zentren und andererseits durch das Verkehrsnetz beeinflusst. Eine besonders starke Ausprägung von Formen der Peripherisierung findet sich dementsprechend in „benachteiligten“ Gebieten, insbesondere in Berggebieten. In der Beurteilung und Bearbeitung der Problemgebiete Innerer Peripherien wurde darauf geachtet, jene Gebiete die auf Grund ihrer Entlegenheit zu europäischen Zentren an der „Peripherie“ des Kontinents liegen, nicht mit dieser Problemgruppe zu vermischen.  
Der dritte theoretische Ansatz zur Erklärung von Prozessen der Inneren Peripherien wird in nicht-räumlichen Einflussfaktoren gesehen, welche insbesondere auf Grund fehlender institutioneller Ausstattung und organisatorischer Kapazitäten bzw. mangelnder Vernetzungskapazität im Bereich der „weichen“ Entwicklungsfaktoren Schwächen aufweist. Die zugrundeliegende Theorie bezeichnet dies auch als einen Mangel an „organisierter Nähe“ bzw. an der geringen Nutzung von Wechselbeziehungen der Akteure dieser Regionen (vgl. Konzept „lack of organized proximity“). Für dieses Erklärungsmuster konnten im Rahmen der Projektarbeiten qualitative Belege (vor allem in den Fallstudien) erarbeitet werden, für eine empirische Absicherung des Ansatzes sind umfangreichere Untersuchungen erforderlich.
Als wesentliche Herausforderungen für Gebiete der Inneren Peripherie ergaben sich folgende Aspekte:
•    Eine hohe Anfälligkeit hinsichtlich der demographischen Entwicklung und einer auch über längere Zeiträume hinweg negativen Bevölkerungsentwicklung;
•    Je nach nationalem Kontext, eine steigende Betroffenheit von Arbeitslosigkeit, welche strukturelle Entwicklungsprobleme verstärkt;
•    Insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht, eine erhebliche Differenzierung und mittel- bis langfristig Schwächung der lokalen und regionalen Wirtschaftsentwicklung;
•    Erhebliche negative Auswirkungen auf die regionale Attraktivität und die Fähigkeit der regionalen Institutionen und Akteure, zukunftsorientierte Strategien zu entwickeln, die lokale Entwicklungschancen ergreifen und nutzbar machen können.
Schwerpunkt der Empfehlungen aus dem Projekt sind dementsprechend Überlegungen, wie diese Situation, die oft als „lock-in“ Problematik bezeichnet wird, überwunden werden kann. Dabei stehen insbesondere drei mögliche Interventionsarten zur Auswahl: Verbesserungen im Bereich der Infrastrukturausstattung (bzw. der Erreichbarkeit und Versorgungsqualität); eine erhöhte Vernetzung zur Kapazitäts- und Innovationsentwicklung (innerhalb der Region und regionsübergreifend); sowie eine bewusste Förderung und Entwicklung des „territorialen Kapitals“, also der „Ausstattung“ der jeweiligen Region mit sozialen, ökonomischen und ökologischen Ressourcen.
Diese Entwicklungsmaßnahmen sind insbesondere durch technologische Maßnahmen aber auch durch eine gezielte Förderung von „sozialen Innovationen“ in den Regionen bzw. organisatorischen Anpassungen (in der Verwaltung sowie der institutionellen Zusammenarbeit) zu unterstützen. In vielen Fällen wird eine große Hoffnung in technologische Lösungen gesetzt, welche angesichts der Erfahrungen und Beobachtungen in den Fallstudien häufig die sozialen Aspekte und Schwierigkeiten von Anpassungsmaßnahmen außer Acht lässt. Besondere Sorgfalt ist daher angebracht, um das „weiche“ vor Ort verfügbare Kapital (also soziale Entwicklungsfähigkeit, Kooperation und Verständnis von Raumentwicklung) zu fördern.
Auch wenn ein „integrierter Ansatz“ wiederholt in der Vergangenheit gefordert (und kaum je erreicht) wurde, so scheint es wichtig auf ein integriertes Verständnis und Zusammenwirken der verschiedenen Politiken hinzuweisen. Diese sollen sich insbesondere auf orts-spezifische Strategien und eine kleinräumliche Zuordnung von Aufgaben und Fördermittel konzentrieren, um nicht durch horizontale (bzw. räumlich unspezifische) Fördermaßnahmen allfällige Wirkungschancen durch die zu generelle Konzeption von Regionalförderprogrammen zu konterkarieren.  
In den Projektergebnissen wurden schließlich Empfehlungen für die unterschiedlichen räumlichen Aktionsebenen erarbeitet, welche auf die Notwendigkeit der gezielten Kooperation all dieser Ebenen hinweisen:
•    Lokale Ebene: Schwerpunkte im Bereich der Entwicklung institutioneller Kapazität zur Strategieentwicklung, sowie Verbesserung der Versorgung mit Dienstleistungen;
•    Regionale Ebene: Verstärkte Anerkennung der Rolle als Drehscheibe von Entwicklungsprozessen, insbesondere durch Regionalentwicklungsinstitutionen bzw. Angebot von Netzwerkstrukturen, sowie der Forcierung von Synergien von Unterstützungsprogrammen;
•    Nationale Ebene: Erhöhung der politischen Aufmerksamkeit für die Problematik der Inneren Peripherien (der „vergessenen Gebiete“), Etablierung entsprechend effektiver Förderprogramme und -zugänge, sowie Unterstützung der Dezentralisierung der Entscheidungsfindung für regionale Probleme;
•    EU Ebene: Erhöhung der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Programmen und Transparenz der Maßnahmen, sowie „Vereinfachung“ der Umsetzung.

Zusammenfassung
Innere Peripherien bleiben in vielerlei Hinsicht ein territoriales Rätsel. Das vermehrte Auftreten kleinräumiger Problemgebiete führt aber zu einer erhöhten Aufmerksamkeit für dieses Phänomen, auch in Ländern mit überwiegend positiver Wirtschaftsentwicklung. Die geografische Verteilung dieser kleinräumigen Peripheralisierungsprozesse ist allerdings schwierig zu erfassen und der Prozess, durch den sie gebildet werden, wird kaum verstanden.
Innere Peripherien entstehen als Folge der Veränderung der traditionellen Standortmuster der Wirtschaftstätigkeit und der räumlichen Verteilung der Bevölkerung. Diese Veränderungs-prozesse werden insbesondere durch neue räumliche Austauschbeziehungen, die veränderten Landnutzungsformen und Beziehungen zur Umwelt sowie durch Änderungen im Zugang zu den öffentlichen Dienstleistungen und den Arbeitsmärkten hervorgerufen (Copus, Mantino & Noguera, 2017). Diesen Prozessen ist gemeinsam, dass die Logik der linearen Kausalität nicht mehr zutreffend erscheint und als räumliches Erklärungsmuster überholt ist. Damit verlieren manche Gebiete, die auf europäischer Ebene gar nicht als peripher gelten, den Zugang zu den Zentren, bzw. einer Reihe von Dienstleistungseinrichtungen, welche die Attraktivität der Gebiete und die Qualität der Entwicklungsmöglichkeiten und Lebensbedingungen in diesen Gebieten wesentlich beeinträchtigen.
Die Prozesse und Dynamiken, welche die Entstehung dieser „Inneren Peripherien“ beeinflussen, ist komplex und ihre Analyse erfordert eine Kombination aus quantitativen und qualitativen Analyseinstrumenten. Die Projektergebnisse belegen, dass dies ein multidimensionaler Prozess ist, der in verschiedene theoretische Konzepte zerlegt werden kann. Damit kann das Verständnis für die unterschiedlichen Ursachen und Entstehungs-bedingungen von Inneren Peripherien gefördert und tiefergehend analysiert werden. Eine wesentliche Herausforderung für die Analyse ist die Abgrenzung von relevanten räumlichen Einheiten sowie die Wahl einer geeigneten Untersuchungsebene. In der Regel ist eine sehr kleinräumige Betrachtung erforderlich, um die Nuancen der räumlichen Unterschiede im Zugang zu Dienstleistungen und Infrastruktureinrichtungen und damit sozial-räumlichen Lebenschancen realistisch abbilden zu können. Die Projektergebnisse zeigen die Notwendigkeit von lokalen und regionalen Politikstrategien, die Regionen nicht losgelöst von anderen Raumeinheiten sehen und den Austausch von Wissen und Erfahrung zwischen den Gebieten bewusst forcieren. Geeignete Interventionsprioritäten für Innere Peripherien werden von den Besonderheiten jedes einzelnen Gebiets bestimmt. Idealerweise sollte die optimale Mischung von Maßnahmen nicht von den nationalen Behörden festgelegt werden, sondern durch Rahmenbedingungen und eine Logik auf mehreren Ebenen, um auf die territoriale Vielfalt entsprechend zu reagieren. Die Schlussfolgerungen unterstreichen aber auch, dass die Europäische Kohäsionspolitik und die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf diese Problematik gezielt eingehen muss, um nicht Teilgebiete der ländlichen Räume aus ihrem Blickfeld zu verlieren.
Die Projektergebnisse wurden in einem spezifischen Policy Brief (ESPON 2018) zusammengefasst, um sie den politischen Entscheidungsträgern auch besser vermitteln zu können. Darüber hinaus wird die Problematik unter dem Gesichtspunkt der der Diskussion der wirksamen Gestaltung von raumrelevanten Politiken unter anderem im ESPON Seminar im Dezember 2018 im Hinblick auf räumliche Fragmentierung beleuchtet.  

Literatur
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Projekt: abgeschlossen

weiterführende Literatur

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